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中方打赢新西兰对华反补贴第一案

来源:中国贸易报-中国贸易新闻网 作者:李烨 2017-08-01 09:11:27

原标题:中方打赢新西兰对华反补贴第一案 ——基于世贸规则中国企业终获公平待遇

日前,新西兰商业、创新和就业部发布终裁,认定中国对新西兰出口的镀锌板卷补贴微量,且没有对新西兰国内产业造成实质损害,因此决定不对原产自中国的镀锌板卷采取反补贴措施。这意味着中方应诉新西兰对华第一起反补贴案取得彻底胜利。 

中国钢企赢来久违的胜利 

2016 年 9 月 26 日,新西兰商业、创新和就业部收到来自新西兰New Zealand Steel Limited 提起的申请,要求对进口自中国的镀锌板卷启动反补贴调查。2016 年 12 月19 日,新西兰商业、创新和就业部正式立案,这是新西兰对中国产品的第一起反补贴调查。 

在此之前,澳大利亚和美国已经对中国镀锌板卷发起过调查,并实施反倾销和反补贴措施。澳大利亚于 2012 年对中国产镀锌板卷进行“双反”立案调查,并对中国企业最终征收5.2%至22.8%的反补贴税率、6.8%至62.9%的倾销税率。2015年美国对进口自中国的耐腐蚀钢板进行“双反”立案调查,美方最终裁定 中 国 企 业 反 倾 销 税 率 为209.97%,反补贴税率为 39.05%至241.07%。同时,欧盟也于 2016 年12 月对原产于中国的耐腐蚀钢进行反倾销立案调查。在这样的背景下,中国镀锌板卷遭遇新西兰的反补贴调查,先天面对非常不利的情况。起诉方也基于澳大利亚和美国的相关案件,大量举证攻击中国镀锌板卷的补贴项目。 

全球钢铁市场持续低迷,西方发达国家和新兴市场对钢铁产能过剩的批评,都将矛头一致指向中国,针对中国钢铁产品发起了大量的“双反”调查。在“双反”实践中,部分西方国家调查机关迟迟不肯承认中国市场经济地位,对于中国产品持续使用“替代国”、滥用不利“可获得事实”、拒绝给予分别税率和外部基准等违反世贸规则的歧视性做法,通过实施贸易保护措施来刻意打压中国产品。而本案的胜利让我们听到了来自西方国家理智的声音,看到了基于世贸规则对于中国企业的公平对待。借用商务部新闻发言人高峰于 7 月 13日的回应,“新方认定中国涉案产品仅收到微量补贴,未对新国内产业造成实质性损害,这是符合事实的。中方对新方不采取措施的决定表示赞赏和欢迎,这将有助于两国进一步深化在经贸领域的交流与合作。” 

中国贸促会扛起应诉大旗 

本案是新西兰对华的第一起反补贴调查,而中国涉案产品对新年出口量仅 4000 多吨,金额约 320 万美元,占新西兰国内市场的 2.5% -4%,也就是说中国进口并没有也不可能对新西兰国内产业造成损害。而“身经百战”的中国钢铁企业在之前多次“双反”应诉中受到的不公平待遇使他们疲于迎战,而企业出口份额减少和较大的应诉负担也令涉案企业望而却步。在这种情况下,在中国商务部的指导下,中国贸促会扛起了应诉的大旗,如果容忍新西兰像其他西方国家一样对中国滥用贸易救济措施,特别是对中国的钢铁产品滥用贸易救济措施,那不仅不利于当前萎靡的钢铁产业发展,而且该案作为新西兰对我国的第一次反补贴调查,将对之后案件起到示范作用,因此本案必须认真对待。 

中国商务部自本案提交起诉书之日起就致信新方,表示起诉书缺乏证据应不予立案。之后,中国贸促会聘请锦天城律师事务所协助应对反补贴调查并进行行业无损害抗辩。通过对世贸规则的分析和利用,证明部分指控补贴项目并不存在,中国国有商业银行和原材料供应商不构成 WTO《补贴和反补贴协定》所规定的“公共机构”,土地和电力项目不构成专项性补贴以及补贴额仅是微量。同时论证了中国出口产品的数量和价格没有对新西兰国内产业造成影响,和新西兰产业声称的损害之间不存在因果关系。最终,中方提出的主要观点均被接受,并且顶住了新西兰国内产业的游说努力,最终赢了本案的全面胜利。 

基于世贸规则获得公平对待 

相较于美国、欧盟以及其他西方国家的反补贴调查,本案的重大突破是在国有商业银行和国有原材料供应商是否属于公共机构的问题认定上,本案中,新西兰调查机关认为国有商业银行和国有原材料供应商不构成 WTO《补贴和反补贴协定》所规定的“公共机构”。 

根据《补贴和反补贴协定》第1.1(a)(1)条的规定,WTO 框架下的补贴提供主体被限定为政府、公共机构以及受到政府或公共机构“委托或指令”的机构,也就是说确认为《补贴和反补贴协定》所规范的“补贴”前提必须是上述三类主体所提供的。目前争议最大的是公共机构的认定,公共机构认定的法律标准应该是其是否具有、能行使政府职能,而并非仅仅是政府控股多少。在以美国为代表的西方国家的反补贴案件中通常把确认公共机构的法律标准解释为公共机构为政府所拥有或控制的实体,并且政府多数所有权表示政府控制的存在,正是基于此,美方在几乎所有对华的反补贴调查中将国有商业银行和原材料供应商视为公共机构。

2010 年 10 月,WTO 争端解决机构专家组就美国对中国产品“双反”措施争端案(DS379 案)发布报告,将公共机构解释为“政府控制的任何实体”,并以此为标准将中国国有企业和国有商业银行认定为公共机构。2011 年 3 月,上诉机构推翻了专家组对公共机构的结论,支持中国提出的公共机构是被“授权行使政府职能的实体”的结论,美国在相关调查中认定国有企业供应商构成公共机构的裁决违反了《补贴和反补贴协定》第1.1(a)(1)条的规定。 

本案补贴方面的核心抗辩在“公共机构”问题,如果这个问题得到公正的对待,那么低价提供原材料和政策性贷款这两个计算出补贴率最多的项目不再成立,将对今后应诉新西兰反补贴调查打下坚实基础。中方的抗辩充分结合了DS379案和中国目前经济发展现状,有理有据的论述了中国国有原材料供应商和国有商业银行不构成公共机构。最终,新西兰商业、创新和就业部在裁决中分析了中方提供的中国市场经济发展状况,并陈述“自上世纪70年代以来,中国逐步发展为以市场为导向的多元化经济,特别是中国共产党第十八次全国代表大会的召开确定了市场在资源分配中起到决定性作用。今天的中国可以被认为是拥有基于私有财产所有权的市场经济,尽管国有能源和重工业仍作为支柱产业,但是私有企业得到了极大程度的发展。”最后,新方根据 DS379 上诉机构报告,认为国有股份这单一条件并不能认定某些机构属于 WTO《补贴与反补贴协定》框架下的“公共机构”,需要考虑该机构是否在持续且系统的实践中实现政府职能。也就是说,新方调查机关的裁决全面认可了中方的抗辩观点。 

从新方的终裁报告中可以看出,其裁决是符合事实和世贸规则的,新方用发展的眼光看待中国的发展,从而实现共同发展的“双赢”,而不是通过对中国发展片面的认识利用歧视性的贸易保护手段打压中国产品。贸易保护手段不但无法促进贸易合作的自由化发展,更是不符合世贸规则的。 

胜诉的启示 

中国产品近些年频繁遭受国外政府的反补贴调查,尤其是钢铁产品。对华反补贴调查已经从美国和欧盟扩大到其他发达国家和主要发展中国家。本案能够在补贴和损害方面全面胜诉,并且在“公共机构”的关键法律问题上获得新西兰调查机关的认同,为中国钢铁行业应对反补贴调查提供了宝贵经验。同时,本案让我们听到了来自西方国家理智的声音,看到了基于世贸规则对于中国企业的公平对待。对于身经百战的中国钢铁企业来说,要善于、敢于利用规则,对应诉要有信心,不能屡战屡败后就放弃希望和对国际贸易规则的坚持,应该相信在世贸法律框架下能够赢得对于中国企业的公平待遇。(作者系锦天城律师事务所高级合伙人)

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