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境外投资监管在“宽”与“紧”中变奏

来源:荣民 作者: 2017-09-07 09:50:16

从2004年中国出台第一份规范境外投资的文件——《关于境外投资开办企业核准事项的规定》,到2009年出台《境外投资管理办法》,再到2017年8月18日下发的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》(以下简称《指导意见》),3份文件勾勒出过去13年间中国政府对企业海外投资监管方式的变化路径在“宽”与“紧”中不断变奏,演绎出中国境外投资主体、投资规模和方式在不同阶段的演化,折射出中国经济发展路径的变化和政府监管水平的提升。
此次8月份出台的《指导意见》被认为是2008年全球金融危机之后,中国政府逐步放开境外投资和鼓励企业“走出去”政策的“点刹”式规范。《指导意见》按“鼓励发展+负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向,正式明确了政府鼓励、限制和禁止的三类境外投资活动。可以说,《指导意见》的出台,反映了中国政府对境外投资的监管理念更加成熟。
此次出台的《指导意见》实际上是为去年对境外投资行为“紧急刹车”行动的正名。2016年11月28日,国家发改委等四部委表示要加强对境外投资的监管,重点关注“个别企业或个人通过对外投资渠道来转移资产”的行为,并将继续“对所有境外投资交易推行备案制管理,且将对跨境投资交易实施严格审核”。之后,境外投资的规模和数量发生了显著变化。商务部数据显示,2017年1到7月,我国境内投资者对境外企业新增非金融类直接投资572亿美元,同比下降44.3%。其中房地产业、文化、体育和娱乐业对外投资同比分别下降81.2%和79.1%,仅占同期对外投资总额的2%和1%。
2004年到2014年,被称为境外投资政策去繁就简的“黄金十年”。特别是2014年被视为境外投资政策利好元年。这一年,国家发改委、商务部先后对境外投资项目从核准制改为备案制为主,同时,个人境外投资政策也在进一步松动,个人直接跨境担保成为可能,国家表示“有序推进境内个人直接投资境外资本市场”。2015年境外投资规模井喷式增长,共实施对外投资并购579起,涉及62个国家和地区,实际交易金额达到544.4亿美元,首次成为全球第二大对外直接投资国,并首次超过国内吸引和使用外资的金额。而2016年则对全球164个国家和地区的7961家境外企业进行了非金融类直接投资,累计实现投资1.13万亿元人民币,同比增长44.1%。
境外投资热潮下,潜藏和不断暴露的问题也受到监管部门越来越多的重视。就在同一时期,中国外汇储备的较大波动也引来监管层的高度关注。外管局数据显示,中国外汇储备从2014年6月的3.99万亿美元下降到2016年11月的3.05万亿美元。非理性的对外投资快速增长,对我国的金融安全、国有资产安全等方面带来了一定的风险隐患。这也是2016年底四部委发声表示开始收紧境外投资政策的主要原因。
对境外投资行为进行合理限制符合当下国内外经济、金融形势变化的特点。少数企业利用大量的杠杆,将银行发放的巨额贷款作为境外非理性投资的支撑,忽视投资风险,夹带资产转移“私货”,若不加强监管将产生巨大的负面影响。同时,《指导意见》一改过去“一放就乱,一乱就收”的监管思路,用“点刹”的方式和行动为过热过多的境外投资行为“降温”,让境外投资回归理性思维、正常目的和适当的产业。
此次《指导意见》的“点刹”并不意味着对外投资行为“就地停车”,这是政府监管理念的重大提升。《指导意见》指出,支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动,推进“一带一路”建设,深化国际产能合作,带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出,提升我国技术研发和生产制造能力,弥补我国能源资源短缺的不足,推动我国相关产业提质升级。可以说,《指导意见》的出台并不属于新的限制措施,只是明确重申以往的监管底线,让未来的境外投资监督政策更加透明化和可预期。

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