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美国“301调查”会何去何从?

来源:中国贸易报-中国贸易新闻网 作者:荣民 2017-09-21 14:21:51

上个月18日,美国针对中国知识产权保护问题基于《1974年贸易法》第301条款启动正式调查。在接下来的最长一年半的时间里,美国贸易谈判代表办公室将开展所谓的“301调查”。欲想知道此项调查何去何从,可以梳理一下历史上美国在发起“301调查”后都有哪些不同的处理模式。

模式一:与被调查方和解。上世纪90年代,美国对日本的贸易逆差绝大部分来自汽车及其零部件。1994年美启动对日本汽车产品的“301调查”。经过调查,美国裁定采取报复性措施——对丰田等五家企业出口美国的轿车征收100%惩罚性关税,涉案总值达59亿美元。针对美国的报复性措施,日本在与美国的磋商中本着避实就虚的策略,表示美国的诉求有违市场经济的根本原则,因为日本政府无权直接介入企业的经营管理。为了减少损失,日本汽车企业提出了妥协措施:一是努力扩大在海外特别是在美国的生产规模,二是逐步提高对生产与销售所在地汽车零部件的采购比例,三是日本汽车销售网点逐步扩大销售其他公司特别是美国公司生产的汽车。基于此,美日达成解决汽车贸易问题的框架协议,美国停止执行报复性措施。

模式二:对簿公堂。1993年,美国与欧盟爆发“香蕉补贴大战”,美国向WTO起诉欧盟对农产品的补贴政策,并于1998年发起“301调查”。为此,欧盟在WTO起诉美国“301条款”违反WTO规则。WTO争端解决机制1999年成立专家组,17个WTO成员作为第三方参加案件审理。当年底,专家组报告认定美国“301条款”符合WTO所规定的成员义务,规避了从“301条款”的内容上判断是否违背WTO规则,而且以美国政府的行政声明作出的承诺和保证为基础裁决该声明具有正当性,要求美国只有在获得WTO争端解决机制授权后才能实施“301条款”所规定的贸易报复措施,实际上给“301条款”增加了实施的附加条款,这一“紧箍咒”让美国在该案裁决中“赢了面子,输了里子”。鉴于该裁决符合欧盟预期,再加上“香蕉战”美国退让,欧盟没有再提起上诉请求。此后,美国未再对欧盟动用过“301调查”。

模式三:WTO磋商+双方和解。2010年,鉴于美国钢铁工人联合会申请,美启动对华清洁能源政策的“301调查”,并决定在最晚不超过90天的时间内向中国政府提出WTO项下的磋商请求,这一技术性处理实现了单边程序与多边贸易救济程序的对接。

经过调查,2010年底,美方裁定中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中的补贴内容违反WTO《补贴与反补贴措施协定》关于禁止性补贴的规定,并据此提起WTO争端解决机制磋商请求。经过磋商,中方同意修改《办法》中涉嫌禁止性补贴的内容,美方据此未实施后续的报复性措施。

梳理美国发起“301调查”的历史可以看出,调查意在判断外国在开放市场尤其是进口方面是否存在不合理或歧视性的行为、政策或实践,有的调查不涉及是否对美国进口或商业造成了限制性的结果,有的调查则还要判断是否确实对美国商业造成了限制或负担。这些调查基本上有两种走向:一是以美国和对方磋商解决来结束;二是在美国的单方面制裁下对方直接做出让步。可见,美国“301条款”并非是其必然使用的报复手段,更多的是威慑工具。而遭受“301调查”的国家或经济体无论是加拿大、巴西、还是韩国和日本,自身的谈判能力、经济体量与议价能力和美国相比都不是一个量级,并且都对美国市场依赖严重,自然处于弱势。因此,美国确实能够通过“301调查”达到目的,通过单边制裁或双边磋商迫使对方让步。

笔者认为,此次针对中国发起的“301调查”,双方最终以磋商方式解决的可能性极大。美方的目的无非是迫使中国承诺在知识产权、版权保护、技术转让、相关行业外资进入限制等方面做出让步,减少对美国产品、技术进口和投资的限制。一旦双方未能磋商形成一致,而美方率先采取报复性措施,中国除了提交WTO争端解决之外,肯定会采取相应的反制措施,这将导致两败俱伤,有违美国发起此次“301调查”的初衷。


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