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聚焦“境内关外” 推动自贸港创新

来源:中国贸易报 作者:朱煜 2018-05-17 09:38:56

自由贸易港与自贸试验区既有关联也有不同。联系在于,自由贸易港是自贸试验区升级版,将基本沿用投资、贸易、金融、政府监管、法治“五位一体”制度创新框架,进一步聚焦贸易投资自由化、金融开放创新、出入境管理、跨境数据管理领域深化改革,直接对标国际典型自贸港在管理体制、监管模式、政策体系、风险防控体系、法律授权的经验;区别在于,自由贸易港作为世界最高水平的开放平台,其改革试点政策和开放措施并不能全部在其他地区复制推广,尤其是贸易便利化改革必须以“境内关外”为核心。

自贸试验区不是“境内关外”

“境内关外”是指处于国境之内,关境之外的特殊经济区域。从贸易角度看,货物从这个特殊经济区域通过海关关口进入国内就视同进口,而国内企业的货物通过海关关口进入这个区域就视同出口。

自贸试验区尚不具备“境内关外”特征。因为,官方对自贸试验区的定位主要是“一线放开、二线安全高效管住”。关于“一线放开、二线管住”内涵的解释,《中国(上海)自由贸易试验区条例》第十八条规定:自贸试验区与境外之间的管理为“一线”管理,自贸试验区与境内区外之间的管理为“二线”管理。到了第二批自贸试验区设立时,划区采取了“围网内+围网外”方式,海关特殊监管区属于物理围网内,现有新区、园区划入部分属于围网外。广东自贸试验区条例将相关表述变为“自贸试验区海关特殊监管区域与境外之间的管理为一线管理,海关特殊监管区域与境内区外之间的管理为二线管理。”“一线”地区不能等同于自贸试验区全域,仅适用于自贸试验区范围内的海关特殊监管区;“一线放开”政策的适用范围有限制,主要针对国际贸易业务的监管服务,注重货物保税功能,对进出口税收而言处于“一线”,但对人员、资金、信息流动和技术转移的监管服务尚未实现“一线放开”。

同时,国家法律未赋予自贸试验区“境内关外”地位。国家未对自贸试验区专门立法,“境内关外”法律地位也就无从谈起。国家对自贸试验区采取“一事一议”改革授权路径,开创了法律因地调整模式,主要体现在:一方面,全国人大针对自贸试验区改革创新需要,授权国务院暂时调整或实施某些法律法规,此后修订了《立法法》第13条规定,赋予该方式的合法性地位;另一方面,国务院在自贸试验区调整有关行政法规、国务院文件及经国务院批准的部门规章规定。在此前提下,口岸部门的监管不能突破法律边界,需依法履行“检查进出境运输工具,查验进出境货物、物品”法定职责,尤其对自贸试验区非围网区域做不到免于惯常监管,在国际中转、集拼、分拨、离岸贸易等业务进出境手续简化方面存在较大的政策约束。

“境内关外”是自贸港改革关键点

建设中国特色自由贸易港要建出新意,围绕“境内关外”深化贸易便利化改革是关键点,可从改革授权路径创新、监管模式与技术创新、基于培育功能的政策创新三方面着手。

一是充分赋予自由贸易港“境内关外”的改革自主权。“境内关外”性质下的贸易便利化改革将不再局限于传统货物贸易,而是各类要素进出境便捷流动的深层次改革,需要海关、海事、外汇、税务、工商、移民等多部门协同推进,对改革系统集成、政策配套衔接要求更高。因此,若自由贸易港未能实行“国家行为、专门立法、单一机构”的管理体制,则需用活改革授权机制:要将中央批复自由贸易港指导意见或总体方案中涉及的支持、研究、探索、鼓励等不明确授权的改革事项,全面下放具体政策设计权,不走“地方提出改革诉求,国家部委给予若干政策”的老路,由自由贸易港管理机构代表国家制定出台行政法规、章程、实施条例等。针对贸易监管制度创新,向国务院申请对自由贸易港豁免所有涉及海关特殊监管区的政策规制,“另起炉灶”构建自由贸易制度与政策体系。

二是利用机构改革契机,推动口岸部门职能转变。构建新海关与其他部门的口岸管理一体化运行机制,转变单证与货物流转同步作法,追求事前管住的监管理念,以“合格假定”原则推动更高标准的“一线放开”,实施国际货物入区不申报、不征税、不查验、不统计、不设账册。强化风险防控,实现“二线安全高效管住”。利用互联网技术创新,拓展国际贸易“单一窗口”功能,建立以企业信用管理系统和商品溯源及责任追溯制度为基础的事中事后监管体系,进一步简化多式联运的物流畅通与保税流转手续,将“管少、管精、管准”的理念贯穿于口岸管理全过程。

三是基于培育高端经济功能,对贸易监管政策专项突破。中国特色自由贸易港不再以加工贸易为重点,而是围绕构建现代经济体系的目标,探索口岸监管体制机制创新,培育离岸贸易、离岸研发、国际船舶管理、航运金融、大宗商品保税展示交易、跨境电商、国际贸易功能平台等高端经济业态,建设电子围网和高效集约监管平台,严格区分离岸业务与在岸业务,配套实施限额内资本项目自由兑换和“内外分离型”离岸金融账户,深化货物状态分类监管,扩大服务贸易对外开放。

(作者系中山大学粤港澳发展研究院、自贸区综合研究院助理研究员)


责任编辑:周东洋

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