马晓河：我国城镇体制“过度行政化”

    ■本报记者白雪

    “现行中国城镇体制存在的‘过度行政化’问题，不适应于工业化、市场化与城镇化的快速推进，也不符合经济全球化与区域一体化发展的客观要求。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河日前接受记者专访时强调。

    中国城镇体制经过一系列的调整与改革，形成了以地域性建制为主、实行市管县与镇带乡的城乡综合治理体制。

    我国城镇体制的“过度行政化”问题主要体现在哪些方面？

    马晓河说：“最直接的体现是‘纵向’的城市行政层级过多。”

    他介绍，城市行政组织系统包括有省级、副省级、地级、县级、乡级（建制镇）等五个层级，与广大农村地区的政权组织系统一起构成了具有中国特色的城乡双轨制地方治理体制。同时，五个层次的城市（镇）政府的机构设置及其职能性质存在较高程度的“同构性”，各级城市政府之间存在着深刻的利益博弈。“职能同构”的城市政府之间的利益博弈，导致中央与地方的行政效率低下，各级城市政府之间财权与事权的分配失衡。以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式，使得城市资源更多地集中于中心城市，各级中心城市通过行政资源实现公共资源、经济资源的集中，低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共资源，缺乏充分的公共管理职能，制约了中小城市与小城镇发挥承担转移农村人口、承接城市职能疏散、协调城乡发展等方面的作用，限制了以市场力量推动的城镇区域合理布局的形成。

    马晓河认为，城镇体制“过度行政化”问题还表现为城市间合作机制不健全。在行政等级控制主导的城市体制下，不同城市区域之间存在着严重的行政分割现象。随着中央对地方权力的下放以及市场化改革的推进，各地城市政府的“经济人”特征逐渐凸显，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系发展受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，对经济活动进行“超经济强制性”封锁，有意识地限制生产要素的跨行政区流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。

    他指出，在现行城镇体制下，城市型行政区的设置具有显著的“地域化”特征。一方面，在中西部地区，大量建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，城市人口规模较小，城市产业支撑较弱，城市主体功能不完善，土地城镇化快于人口城镇化进程；另一方面，在东部沿海发达地区，僵化的一县一市模式无法适用人口与产业的高度集聚。与此同时，“地域化”的城市行政区划使得各地城市政府以邻为壑，实施城市基础设施建设、产业发展规划与主体功能布局，不利于跨行政区的城市群、城市圈与城市带的协调发展。