北京创新肥料监管模式 破解肥料行政执法难题

    ■高启臣

    日前，北京房山区琉璃河镇洄城村的刘维林，来到镇中心的肥料经销店内，仔细对照张贴在墙上的“阳光告示”——《北京市生产和经销肥料产品质量清单》和《肥料购买须知》，感觉购买肥料时放心多了。在2010年北京就将北京市场的肥料质量情况置于阳光之下，以便农民购买到合格肥料。这只是北京在肥料行政执法过程中，面对诸多难题通过创新实施的执法办法之一。

    北京市土肥站站长赵永志介绍说，体系缺乏、职能不定、法律缺位、依据不足，是目前北京市肥料行政执法的四大难题。破解这些瓶颈，是规范肥料生产、市场，引导肥料行业健康发展的关键。为此，北京市土肥站通过对机制、观念、体系、办法的不断改进和创新，总结形成了较为完善的体系和办法，在肥料管理法律出台前，为解决查处肥料违法案件和行为提供了行之有效的办法，对维护农民和企业合法利益起到了积极地作用。

    创新机制打破“体系依赖症”

    2006年的春季，北京市土肥站接到农民对某肥料企业肥料产品的质量投诉后，执法人员来到被投诉企业查处时，因没有区县人员配合，辗转多处就是找不到被投诉的企业。其实，这只是北京肥料行政执法工作开展初期遇到的困难之一。赵永志不无感慨。北京肥料行政执法起步于2006年，当时全市13个区县中只有一个区县设有土肥站，但实际上是两块牌子，一套人马；即是市土肥站在行政管理上仍隶属农业技术推广站。面对遍及全市的13个区县、100多个乡镇的150多家肥料生产企业、1600多家经销企业，没有与之相适应的执法体系，对肥料进行有效管理是不可能的。

    2007年9月，市土肥站与推广站分开单设。但13个区县都恢复或建立土肥站在短时期内不可能的。为在最短的时间内完善肥料行政执法体系是现实问题，北京土肥站经多方协商确定，各区县肥料行政执法工作由区县农业技术推广部门承担，一把手为责任人，主要负责人（副站长、所长）主抓，成立肥料管理科负责肥料行政执法具体工作，确保了肥料行政执法工作的正常开展。

    与此同时，市土肥站对全市肥料行政执法队伍进行调整和充实，吸收有资质、业务精、责任心强的人员进入肥料执法队伍。对执法人员进行业务培训，目前全市有120人通过培训取得了执法证件，实现了肥料行政执法人员持证上岗。改善肥料行政执法装备，在市、区（县）两级建立起肥料质量化验检测室，其中市土肥站和房山区土肥站的化验室通过了市质监局的资质认证，为检测肥料质量提供了必需的技术保证。交通等必需执法装备，及经费也得到了补充和保障。

    创新观念打破“职能依赖症”

    维护合法利益，农民和企业都最信赖。4月27日，肥料行政执法人员来到位于大兴区魏善庄镇绿得利肥料企业进行质量检查。陪同检查的企业老总真诚地说，感谢多年来市土肥站对肥料企业的监管和对市场的净化，维护了企业的合法利益。

    这当初是不可想象的。肥料行政执法开展初期，执法人员遇到闭门羹是经常的事，有的企业甚至还放出狼狗进行恐吓。谈及此事时，时至今日，执法科长李旭军仍心有余悸。

    这也怨不得企业。赵永志分析说，尽管《中华人民共和国农业法》等法律都规定了肥料登记和生产许可制度的相关条款，但并没有明确主体是土肥机构；政府职能部门也把肥料行政执法工作委托给土肥站，但并没有赋予相应的执法权力。按照依法行政解释，土肥站是没有肥料行政执法的职能的。如此，会容易使肥料管理部门出现带有“职能依赖症”的消极表现。

    为避免“职能依赖症”带来的消极现象，北京市土肥站以《肥料登记管理办法》等相关法律为依据，借鉴其他行政执法经验制定了《北京市肥料行政执法职责》、《肥料行政执法行为规范》等制度，做到职能不定，职责清楚。《职责》还把做好服务、维护农民和企业合法利益作为肥料行政执法主要责任之一；与各区县肥料行政执法单位签订责任书，做到责任明确。

    近年来，土肥站每年都邀请专家对企业进行改进工艺、提高肥料质量等方面的培训，介绍国内外肥料新产品和发展方向等情况；对企业在生产过程中遇到的问题，及时提供技术咨询。2010年，及时为全市的35家有机肥和生物有机肥企业办理免税事宜提供必需的服务。

    按照“做强媒体宣传、做深内部宣传、做准企业宣传、做活农民宣传”的方式，加强肥料行政执法的宣传教育活动，让社会、农民、企业、市场知道和了解肥料行政执法在维护肥料市场秩序、保护农民和企业合法利益的作用。一系列行之有效的举措，改变了肥料行政执法由过去“社会无人知、检查被拒绝、处罚不接受、执行无人理”的状况。

    创新制度体系打破“立法依赖症”

    目前，国内适于肥料行政执法的法律仅有农业部发布的《肥料登记管理办法》。但该《办法》也仅适用于有机肥、微生物肥料等需要登记的肥料产品的登记管理。如果严格按照依法行政解释，在没有出台相关法律之前，土肥站是不能或者难以开展肥料行政执法工作的。

    这是典型的“立法依赖症”表现。赵永志说，似乎肥料法“立”了起来，肥料市场中存在的所有问题就迎刃而解了。其实这是无能的表现，必须破除。为此，北京市土肥站利用行政手段强化肥料管理，先后制定了《肥料生产企业现场考核规定》、《肥料登记申请须知》等12项制度，形成了适于北京肥料行政执法工作实际的制度体系。

    在肥料管理实际工作中，实行分类管理。适于《肥料登记管理办法》管理的企业及违法行为和案件，严格以《办法》为依据进行管理和查处；不适应于《办法》管理的企业及违法行为和案件，依照制度体系进行管理和查处，避免了处罚过程中因法律依据缺乏而出现的执法越位情况的发生。

    据统计，近5年来，北京发现和接到群众举报的460多起肥料违法行为和案件，全部得到有效查处，未出现肥料执法过程中处罚不当或执法人员行为不当而要求行政复议的案件，实现了案件查处率100%、准确率100%，行政复议率为零的目标。其中，以《肥料登记管理办法》为依据考核申请企业149家，19家不达标未予登记，32家整改后通过考核后予以登记。

    创新办法打破“法律依赖症”

    2009年4月，北京市土肥工作站接到农民对某厂家生产的有机肥的质量投诉后，因缺少法律依据不能对其进行立案进行查处。案底可查，这家肥料厂生产的有机肥在三年的肥料抽检中均不合格，但苦于“无法可依”不能立案查处。实际上是“法律依赖症”的具体表现，也是一种消极的法律现象。赵永志说，“法律规定以外的事情，政府部门不能干”、“无法可依，便避之而去”等现象，都是典型的“法律依赖症”。

    在法律依据不足乃至缺位的情况下，既要查处肥料违法行为和案件，又要避免因处罚不当或执法越位而引起的行政复议，是破解肥料执法“法律依赖症”的难题，也是做好肥料行政执法工作的关键所在。

    经了解前面提到的农民投诉的肥料企业，为“有机肥培肥地力工程”中标企业。合同规定必须向工程提供合格的有机肥料。据此北京土肥站向相关部门提出了取消该企业有机肥培肥地力工程供肥资质的建议，并被采纳。该企业生产的有机肥料也因此失去销路，被市场淘汰。

    赵永志介绍说，这只是北京市土肥站创新肥料行政执法办法其中的一个。近年来，北京市土肥站上通过不断的创新，总结形成了15种肥料行政执法办法，有效补充了在查处肥料质量案件的法律依据不足。

    源头法，根据北京农业生产安全要求确定北京农业生产用肥质量标准，并以此标准采取招投标的方式，选择优质肥料企业专门提供用肥肥料，从源头上杜绝不合格肥料产品进入生产领域。

    全覆盖监管办法，是在春季、三夏和三秋等用肥高峰期间，集中开展肥料打假除劣“绿剑护农”专项行动，对全市肥料生产企业和销售市场采取拉网式检查，对检查中发现的违法行为和案件，依照相关法律依据提出相应的查处建议。

    另外，还有全覆盖监管、常态化监管、风险监管、口头警告、限期改正、简易处罚、立案查处、集中查处、不予续展、移交、退回、就地封存、双方调解、警示等办法，有效补充了《肥料登记管理办法》在查处肥料质量案件的法律依据的不足，是在肥料管理法律出台前，查处和解决目前北京肥料生产和销售过程中所发现的违法案件和行为较为有效的办法。

    2011年肥料质量抽检表明，北京农业生产用肥质量总体合格率达到92.9%，其中，有效成分合格率达到96.5%，影响农产品质量及食用安全的有害成分检测为零；市场抽检总体合格率比2006年提高了32倍，其中，北京地区肥料企业生产的肥料质量合格率达85.6%，外埠肥料质量合格率为70.3%。

    （作者系北京市土肥站党支部副书记）