上海自贸试验区：以开放促改革、促发展的国家战略

    ■本报记者  何秀芳  刘宇

    本期嘉宾简介：

    王新奎，我国对外开放领域的知名学者，经济学博士，教授。长期从事对外贸易特别是全球多边贸易体制的研究工作，以及多边贸易谈判、双边贸易磋商以及区域贸易谈判中的技术性支撑工作和理论研究。现任全国政协常委、上海WTO事务咨询中心理事长兼总裁、上海市政府参事室主任。曾任全国工商联副主席，上海市政协副主席，上海市工商联会长，上海对外贸易学院院长。

    作为我国对外贸易研究领域的领军人物和中国（上海）自由贸易试验区的推动者和总体方案设计者之一，王新奎对上海自贸区内涵有着深刻的理解和研究。日前，他在接受本报记者专访时，就上海自贸区的背景、使命、任务、难点以及突破口进行了全面的介绍。

    “关于上海自贸区，这几天到处都是报道，但是我觉得至少有两个问题还需要进一步讲清楚。”王新奎开门见山地告诉记者，一个问题是上海自贸区到底是什么？因为它和我们过去所理解的自贸区是一个完全不同的概念，不仅对广大的企业和民众是一个新概念，甚至对我们这些参与总体方案起草的同志来说也是一个不断学习的过程。另一个问题是，在进入实施阶段以后，上海自贸区将会碰到哪些难点问题和需要克服的困难。

    上海自贸区是国家战略需要

    上海自贸区到底是什么？王新奎说，当前，我国已进入了改革的深水区。深水区是什么呢？是政府职能转变。而政府职能转变当中最核心的是什么？是投资准入体制改革。国务院批复的上海自贸区总体报告当中是这样表述的：“试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累经验的重要使命，是国家战略需要。”因此，上海自贸区首先是肩负我国在新时期加快政府职能转变这一重大国家战略实施的使命。而总体方案一开始就是讲准入前国民待遇加负面清单，即外商投资准入管理体制改革。所以，投资准入体制改革是上海自贸区整个方案设计的核心。

    王新奎认为，做出上海自贸区这个重大的国家战略决策，除了我国自身改革的需要这一背景外，还有要适应全球经济形势新变化需要的这一深远国际背景。概括地讲就是全球金融危机以来，全球的产业链、价值链和创新链的变化，正在推动着全球投资规则和贸易规则的重构。这种投资规则和贸易规则的重构概括起来有几个特点：第一，规则的重点从准入的权益保护转向准入的国民待遇；第二，要求高标准的公平竞争投资环境；第三，规则的谈判不是在我们比较熟悉和已经深度介入的WTO的多边贸易体制平台上面进行的。

    面对全球经济形势新变化，中央作出了参与新的全球贸易规则和投资规则重构的重大决策。王新奎说，这集中体现在今年7月举行的第五轮中美战略与经济对话取得的成果上面。成果联合说明中明确，“中国同意与美国进行投资协定的实质性谈判，该投资协定将包括对准入环节、投资的各个阶段提供国民待遇，并以负面清单的模式为谈判基础。”用我们习惯的话来讲叫准入前国民待遇加负面清单谈判模式。成果联合说明还明确，“中方正积极研究进一步扩大的措施，包括建立中国（上海）自由贸易试验区，该试验区将适应新的外资管理模式。并营造国内外企业平等准入的市场环境”，“中方将积极推进行政审批制度改革，转变政府职能，减少微观事物管理，作为改革的重要内容之一，中方将逐步减少和下放外商投资核准事项，中方将最大限度缩小此类审批核准范围，促进企业和个人的投资自主决策，进一步提高投资便利化程度”。

    以开放促改革、促发展

    “通过参与新的全球贸易规则和投资规则重构来倒逼我们最核心的改革，是中央高瞻远瞩做出的又一重大战略部署”，王新奎介绍说，以开放促改革、促发展，充分体现在上海自贸区的总体方案的设计和总体战略构想当中，具体表现在以下几个方面：一是功能定位。上海自贸区从严格意义上来说不是一个传统意义上的自由贸易区（FTZ）。传统的自由贸易区往往以制造业和货物贸易为对象，它的重点是海关的监管以及特殊和优惠政策，目前世界上的几百个自由贸易区基本上都是这样，而上海自贸区是一个全新的内容。首先，它是以服务业开放为主，是将服务业的对外开放在一个特殊区域里进行试验，这是全球没有的。其次，它不是特殊政策，尽管看起来目前有些政策是特殊的，在一个区域里面执行，但是它有一个条件，将来是要可复制、可推广的。很多记者采访我说，有没有所得税15%的政策，我说大概没有，因为它不可复制，问有没有免税店，我说大概也没有，因为也不可复制，不可能全国都开免税店，优惠政策也没有。它必须具备一个国际化、法制化的营商环境，就是说你这个政策的红利，要有大家有，要没有大家都没有，没有特殊优惠。二是改革重点。过去二十多年，我们设立的各种出口加工区、保税区物流园区等等所涉及到的改革，都是关境上面的改革，比如关税、非关税壁垒、动植物卫生检疫、贸易便利化等等。上海自贸区的改革重点将放在关境内，是对体制制度进行改革。我们加入WTO的时候讲的是关境上面的公平环境，现在讲的是关境内的公平环境、投资准入国民待遇、负面清单和投资便利化。这些问题是过去我们没有碰到过的新问题。因此，想用老经验来解释新问题，从老经验当中来得到改革的红利是走不通的。三是营商环境的标准。过去是正面清单的准入管理，现在要求是负面清单准入管理，过去权益保护是选择性的，现在的权益保护要全面的，总之，过去我们营商环境的标准是单方面自主的，现在则要求达到国际标准。

    选准自贸区建设的突破口

    王新奎告诉记者，在上海自贸区整体方案的设计过程以及在最近一个时期的操作过程中，有以下几个突破口：

    首先，在高标准的投资准入管理体系当中，我们选择了投资准入环节各阶段的国民待遇与负面清单的管理模式作为突破口。现在负面清单已经出来了，尽管大家看了以后觉得不过瘾，但这只是2013版，未来还将有2014版、2015版，什么原因？现在，碰到这样几个困难：一是国内一般投资准入管理体制差别待遇的“意大利碗面”现状。由于我国长期的以行政审批来管理经济，以行政审批来管理准入，所以各种法律法规、措施、文件汗牛充栋。在国内的投资当中，不同所有制准入待遇和不同地区准入规则是有差别的，尽管没有明文的法律规定。把这些理清楚要很长时间，有的还要与中央改革的进度相衔接，才能确定哪些方面我们真正可以先行先试。二是开始阶段，负面清单本身也不能设计得面面俱到。三是外商认定标准。到现在为止我们是按照英美法，是按照注册地来认定外商的。现在，全球的趋势是越来越多地采取住所地认定标准。这个问题我们现在还没有考虑，但是不考虑不行，连外商都没有科学的定义，下面监管怎么办？因此，在试验过程当中取得经验以后，再逐步修改这个负面清单，使之更符合国际高标准。负面清单做好了，准入前的国民待遇也承诺了，先从哪里着手？先从投资便利化着手，引用总体方案一句话，最权威的，叫政府投资准入管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，先从这里做起。

    其次，金融在自贸区的试验政策当中分两部分。一个叫做金融制度创新，一个叫金融服务的扩大开放。这是两个不同的问题。但应注意，无论金融制度的创新还是金融服务的扩大开放，它都要符合两个基本前提条件：一要符合国家战略规定的试验区的功能；二要和上海国际金融中心建设联动。绝对不是一个没有边界、没有目标的金融自由化。

    在金融制度上面的突破口，就是瞄准高标准的投资准入管理当中的第一条：外汇转移问题。外汇转移第一要求自由、无延迟，第二要求自由使用的货币，第三要求市场汇率。这是全球凡是高标准的准入投资规则都认可的，人家的钱进来，赚的钱汇出去，都要求这三条。具体操作上有三点：首先，从试验区向境外的资金流动自由度应该大于试验区向境内区外流动的自由度。体现一线放开，二线高效安全管住的原则。其次，人民币流动的自由度要大于非人民币流动的自由度。最后，以风险可控为前提，紧紧围绕实体经济安排金融创新，离开实体经济比较远的先缓一缓。实行账户隔离和适度实体隔离，必要时采取临时性的管制措施，按照金融审慎原则逐步推进。

    一线放开，二线安全高效管住

    王新奎说，今年3月28日，国务院总理李克强在上海考察时提出了“一线放开、二线安全高效管住”的监管原则。自贸区的试验是服务贸易为主，服务为主，怎么体现这个原则呢？这次总体方案上面我觉得表述得非常好：1.探索构建相对独立的以贸易便利化为主的货物贸易区域和以扩大服务领域开放为主的服务贸易区域。就是说自贸区分两个独立的区域，一个以货物贸易为主的，按货物贸易的监管要求去管。另一个是以服务贸易为主的区域，按服务贸易监管的要求去管，怎么将这两个区域设计好，这是一个非常重大的创新。2.试验区内企业原则上不受地域限制，可到区外再投资或开展业务，同时加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。怎么利用新技术做到全过程的监管，这是一个很大的挑战。自贸区内注册的企业到区外去经营或者是投资，要由你区内来监管，如果能够解决这个问题，那上海试验区可以供全国复制和推广的经验就多了，就有含金量了。

    王新奎认为，目前看来，上海自贸区第一步改革效应“超乎预期”。但试验区的任务是非常艰巨的，第一步成功不成功，希望寄托于我们的执行。执行的目标总体方案写得清清楚楚，先在两到三年的时间里面，把总体方案的内容给它落实下来，而且要做到风险可控。他表示，这次上海自贸试验区的改革开了先例，由地方主动参与改革，改革的红利与全国共享，在全国范围内可复制，可推广。如果各方都这样努力的话，一个改革的黄金时代就真正到来了。