新时期政府信息公开与保密工作关系问题研究

    ■郑志  王婧

    信息资源作为国家的重要战略资源，已成为现代经济社会发展的推动力量及关键影响因素。2008年5月1日我国正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，使得我国社会生活中透明、开放的气象日益展现，同时政府部门如何高效、安全地管理信息资源面临严峻考验。时隔不久，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2010年4月29日修订通过《中华人民共和国保守国家秘密法》，虽与信息公开工作进行了一些衔接，但仍存在较大冲突，如何处理好政府信息公开与保密工作的关系，在维护信息安全的前提下，不断提高政府工作效能；在妥善处理公开与保密这对矛盾过程中，形成相互制衡、相互促进的工作机制；在打造阳光政府的进程中，切实捍卫国家利益，既是我们面临的一项迫切的任务，又是我们研究的重点。

    一、正确处理公开与保密关系的重要意义政府掌握着国家的大量信息，信息公开与否、公开的程度高低都对社会的进步起着直接的推动作用。几次重大灾害面前，政府在第一时间全面公开信息，使民众通过互联网、电视、平面媒体等多种途径收到有关信息，始终跑在“谣言”之前，最大限度减少了恐慌和怀疑，在灾难面前凝聚起信心和力量。在我国信息公开进程中，具有里程碑式的意义。与应急处置不同，日常的政务信息公开更多是围绕如何处理公开与保密的关系上，关系处理得好坏，直接关系到政府信息公开的程度和社会民主法治化的进程。

    （一）有利于增进合作互动，保障公民的知情权

    保守国家秘密是世界各国所共有的一种社会现象，对国家秘密信息的法律保护同其他法律一样并不是自古以来就有的，而是随着社会生产力的发展以及人类文明程度的提高，在国家形成的同时出现的一种社会现象。由于保守国家秘密是维护国家安全与利益的一项重要工作，所以历来为世界各国政府所重视。

    政府信息公开则是是公民知情权的需要，也是法治政府建设的要求。合作是利益博弈的基本规则。正确处理政府信息公开与保密工作的关系，使得政府在确保信息安全的前提下，主动履行信息公开义务，设计和塑造开放、高效的行政系统，有利于赢得民心，消除公众对政府的疑虑、猜忌心理和消极对抗情绪，有利于公民与行政机关一道成为信息公开的参与主体，获得真正的知情权，更好地实现良性互动。

    （二）有利于预防权力寻租，推进政府机关民主化进程

    众多历史实践经验证明，建立公开透明的权力运行环境是抑制人的私欲、避免公共权力异化的有效途径。正确处理公开与保密的关系对建立一个民主政府体制有着重要意义。这是因为人民有权了解政府管理国家和社会公共事务的详情。因此，一方面政府要根据民意制定法律，政府在法的制约下运作，民众依法参与管理国家和社会事务的活动。政府的一切活动包括信息公开的活动都受法律的规制。另一方面，人民政府在国家安全许可的范围内，必须依照法律把信息对人民公开。法律规范要促使政府系统向社会公众全面开放和传递信息，形成行政权力在公众监督下运行的制度环境。

    （三）有利于激发政府活力，加强行政机关的廉政建设

    制度体制环境对政府工作有决定性意义。政府公共信息的自由享用可以为市场主体创造公平的、可预期的投资环境，而要实现这种制度支持，必然要求政府工作更具主动性，改变一些政府官员认为公众知道的信息越多，越会引起社会恐慌，便千方百计遮盖事实的错误观念。正确处理好政府信息公开与保密工作的关系，便是要纠正把工作中掌握的公共信息视为私有财产和权利基础，以此达到垄断信息和权利寻租目的错误观念，以法定形式明确“公开是职责，不公开是行政不作为；保密是义务，不守密是违法违规行为”的操作规则，使政府在履行行政职责过程中形成的各种公共信息资源通过主动或依申请的途径向社会民众公开，打破信息垄断，畅通信息渠道，防止政府机关工作人员暗箱操作，防止利用其掌握的信息谋取不正当利益，杜绝滋生渎职、滥用职权、政令不通的腐败土壤，促使行政机关遵循公正、公平、便民、利民的法定程序办事，加大了权力行使的透明度，唤起公民参政议政、监督政府的民主意识和政治热情，把权力行使过程置于人民群众的监督之下，使人民群众能够充分了解政府的计划、工作程序、办事结果、政府内部的工作纪律，为人民群众进行有效监督提供制度保证。

    二、政府信息公开与保密工作的冲突从政务信息公开现状看，近几年来，我国的信息公开制度建设与实践取得了一些成绩，诸如“三公经费”公开、税务行政许可、征收、给付公开等等，但同样随着信息技术的迅猛发展，科技水平的日新月异，信息安全的形式越来越严峻。因此，在不断加大公开力度的同时，又要坚守好国家秘密的安全底线，信息公开工作与保密工作的共同开展就好比在刀尖上行走，两者之间的冲突体现在：

    第一，政府信息保密立法不足。从我国目前调整政府信息的《保密法》和《信息公开条例》来看，政府信息无论是公开还是保密，其范围都具有排他性，政府信息公开的范围以国家秘密的保密范围作为法定例外情况之一。可以说，无论从国家秘密的定密程序还是解密程序上讲，《保密法》所设计的国家秘密定密制度都是政府信息公开的基础性制度，如果说《中华人民共和国政府信息公开条例》为政府信息公开描绘了一幅美好的蓝图，那么完善、改革保密机制则是政府信息公开的奠基石和推动器。

    第二，公开过程具有一定程度的随意性。虽然政府信息公开工作针对各职能部门都要求制定相应的公开目录，但目录内容相对笼统，涵盖范围也有待进一步扩展，这便使得公开信息的机构、部门在公开过程中不同程度地存在一定的随意性。主要表现在：一是有的行政机关和工作人员把掌握政务信息做出为一种特权，不愿公开，必须公开的内容能简就简，实质性信息并不进行主动公开。二是怕失职行为受到监督，不敢公开。三是认为公开工作是形式主义，增加政府工作运行成本，影响行政效率，消极处理不及时公开。四是盲目追求公开信息数量，将政府信息公开作为体现政绩窗口，从而导致不该公开的乱公开。

    第三，工作秘密与政府信息公开的范围难以划分。我国现有的法律法规中对哪些事项属于工作秘密均未作出明确解释，而由各机关、单位自行决定。这类工作秘密信息被乱公开，虽不会给国家的安全和利益造成重大损害，但会对国家日常执法工作造成被动和损害，既可能会损害政府机关的形象和声誉，也可能会妨碍政府机关依法履行职责，给社会增加不稳定因素，因此应当予以保密。但是一些部门存在以工作秘密为“挡箭牌”垄断、封锁信息的“工作现象”。

    三、正确处理公开与保密的关系的意见与建议

    开展政府信息公开，最为重要的是处理好公开与保密的关系，政府信息公开和保守国家秘密都是党和国家的重要工作，不能因为公开而影响国家的根本利益和国家安全，也不能因为保密而影响公民的知情权、阻碍公民对政府工作的监督。信息公开是为了促进社会信息资源共享，保障公众的知情权，保密是为了维护国家的安全和利益。两者既不是对立的关系，也不是主次的关系，而是统一的，相互依存、相互贯通、不可分割的整体。第一、完善信息公开范围的划定，依法行使定密权，解决好保密的界定问题；第二、转变思想观念，正确把握好公开与保密的辩证统一；第三、加强协调配合，多角度高效率做好政府信息公开工作；第四、严格尺度，做好政府信息公开的保密审查；第五、降低成本，灵活应用，不断完善政府信息公开基础性工作。

    （作者单位：北京市朝阳地税局）