WTO体制下的贸易政策协调机制解读

    ■山西省经贸摩擦预警中心  曹瑞玲

    在WTO体制下，利益冲突表现为多种形式，如利益受损或丧失、利益实现受阻、利益关系失衡等。这些利益体现为一方、双方或多方的利益需求不能得到满足。对此，WTO体制下的政策协调机制的任务就是理顺各方之间的利益关系，建立起一种让各方均有所得、均有所收益的利益平衡体制。该体制旨在确保各方在履行协定项下义务的基础上享有协定项下的权利。GATT（关税及贸易总协定）和WTO框架下政策协调的使命就是开展机制化的利益协调与合作，通过确保各成员履行义务的方式来促进共同利益的实现。

    贸易政策协调与WTO争端预防

    争端预防是GATT/WTO政策协调机制的一项核心使命。在WTO协定中，虽然未将争端预防列为其宗旨目标之一，但毋庸置疑的是，若贸易争端和冲突得不到有效防范和控制，GATT/WTO的宗旨就根本无法实现。无人能说，在充斥着冲突、摩擦和“以邻为壑”的贸易政策的国际贸易环境中，GATT/WTO可实现其发展生产贸易、充分就业、增加实际收入、提高生活水平、使发展中国家获得其应得的贸易份额、使世界资源得到最佳利用的目标。大量的贸易摩擦和争端会引发国际贸易秩序的混乱、破坏国际贸易体系，甚至会导致相关成员国民经济乃至世界经济的衰退和萧条。

    在日益一体化的世界经济体系中，各国的经济发展变得愈来愈相互依存，一国经济贸易政策的外溢性特征越是显著，一国的经济政策也越是受到他国政策外部性的影响。失控的贸易争端和摩擦会动摇正常的国际贸易秩序，妨碍各方对预期利益的追求。故此，全面防范贸易争端、维护正常的国际贸易秩序是GATT/WTO框架下贸易政策协调体制当仁不让的使命。

    贸易政策协调是成员间利益协调的主要方式。协调各方利益关系是预防、消除争端的根本途径。利益协调（通过政策协调途径）是预防争端的前提、基础。争端预防是利益协调的结果，是利益关系得到协调的表现。某种争端得到了有效预防，就表明某种利益矛盾得到了缓和或解决，某类利益关系得到了协调。要预防贸易争端就必须缓和各方在贸易利益方面的矛盾，调和相互间的利益关系。利益矛盾若得不到协调，贸易争端就无从预防。

    在国际经济贸易关系中，引起利益矛盾的情况大致有三种：一是利益关系失衡；二是利益受损；三是利益目标的实现受到阻碍。GATT/WTO框架下的贸易政策协调可以在平衡利益关系、防止利益受损、促进利益目标实现等方面发挥积极作用。贸易政策的国际协调有助于消解或缓和成员间的利益矛盾，减少或避免国际贸易争端。

    贸易政策协调体制的缺陷

    虽然GATT/WTO贸易政策协调机制在预防贸易争端方面取得了较大成绩，但该协调机制某些内在缺陷却在一定程度上限制了具在争端预防方面发挥作用。

    一是决策效率低。“协商一致”的协调决策体制潜藏着内在的危机隐患，存在着因不能在重大问题上有所作为而丧失其重要性的风险。在成员数众多的情况下，仍以“协商一致”的方法进行协商决策，WTO面临的困难是难以想象的。由于协商一致的决策体制的低效率，WTO协调体制很难及时应对国际贸易关系中出现的新问题以及经济全球化所带来的挑战。一方面，紧迫的贸易问题需要高效的协调机制来应对。另一方面，WTO却不能提供这样的公共服务。由于成员利益的多样性以及利益平衡的困难性，成员方要想在关系各自切身利益的问题上达成各方都能接受的方案有时非常艰难。多哈回合中的农业问题谈判就足以昭示，协商一致的决策模式有时会让国际协调陷入死胡同。

    二是民主性缺乏。自GATT运作以来，GATT框架下政策协调的民主性长期受到质疑和批评。在GATT/WTO体制中存在着权力游戏。众多发展中国家对WTO议程由少数强国控制的情况抱怨甚多。一名发展中国家成员代表指出：除非获得强国的支持，否则为合法利益而战的小国会一无所获；在WTO体制中，离开富国的支持，就会举步维艰。一名中等收入国家的代表曾说：“坦白地说，只有少数一些国家在WTO中可有所作为，一些西非国家甚至不知道他们签署的文件是什么。”虽然从表面上看，GATT/WTO协商一致的决策模式可用来保护各方利益，但实际上，弱国数量上的优势并不能妨碍强国的意志。甚至发展中国家成员中对当代国际经济秩序持坚定拥护态度的也被排除在机构协调之外。国际协调中民主性的缺失以及协调过程中对发展中国家成员利益的忽视会引发严重的政治和法律问题。由于WTO框架下的国际协调缺乏充分的民主性，因此，许多成员的利益要求不能在贸易协定中得到有效体现。国际协调民主性的缺乏会削弱WTO协调机制在缓和利益矛盾、预防贸易争端方面的功能。

    完善贸易政策协调体制的建议

    一方面，应加强协调体制的效率建设。在互惠意愿基础之上的协商一致的决策模式强调一方可自行决定可否接受他方的互惠承诺。正如GATT/WTO一般是通过协商一致的方式进行决策。即如果无成员正式表示反对，决定就可生效。如果协商一致不可行的话，就以多数表决方式决定。这种决策实施机制对WTO推行不受欢迎的政策进行了限制。该决策机制使发达国家不能强迫发展中国家接受对其不利的决定。协商一致的谈判决策机制确有许多优越性，但这种决策模式的缺陷也很显著。该决策模式难以适应经济全球化带来的挑战，不利于迅速应对和处理复杂多变的国际贸易局势。为克服这一缺陷，笔者认为可将协商一致的决策方式与多数表决方式有机结合起来，在保证决策合法性（主要通过协商一致的方式）的基础上提高WTO决策的效率（通过多数表决的方式）。因为，在一定条件下，比起长期无法达成协商一致的僵局，投票表决可成为多国决策的次劣选择。

    另一方面，应加强协调体制的民主性建设。WTO制度建设的一项紧迫任务是开放WTO门户，增加WTO框架下的国际协调的民主性，增进国际社会对WTO的信任。强化谈判决策的民主性是WTO制度合法性建设的一项重要内容。为促进民主性建设，WTO体制须规定只有在各方有机会表达意见之后方可拟定议程草案。各谈判会议主席或协调人必须召集议题的支持者和反对者双方开会，而其他任何感兴趣的成员也可自由参加。对于谈判议题，应给予各方代表及政府充分的考量时间，所有议题的新草案文本应提前发至各成员手中，以便各成员有足够的时间研究草案文本。国际协调的民主性建设有助于制约国际贸易中的强权政治行为，防止经济强国对其他成员贸易利益的侵害。