“惩罚性关税45%”岂无法定“紧箍咒”？

    ■荣民

    “向中国等国产品征收45%的惩罚性关税！”这是特朗普在竞选中，针对中美贸易逆差问题最能打动蓝领阶层美国选民的“承诺”之一。在很多人看来，这无非是特朗普竞选时拉取选民支持，获得更多劳工阶层选票的一种“煽动”或者“噱头”。至少从表面上看，“45%”这个数字本身就已经太离谱了！

    关税减让是每一个世界贸易组织成员的基本义务，美国作为世界上最大的贸易国自然不能例外。根据WTO各项协定确立的法律规则，一成员国征收的进口关税数额理论上只能不断减小而不是增加，意在进一步扩大市场开放度和促进自由贸易。当然，WTO规则也允许在特殊情况下实施紧急的、短期的进口限制措施，比如出现重大的国家安全问题、国际收支严重逆差等。实际上，WTO当初确定这样的关税减让义务，作为发达国家的美国是“始作俑者”。这样的“游戏规则”能够强制世界贸易组织成员，特别是新兴经济体国家不断全面开放国内市场，便利发达国家产品进入和占有市场。现如今，当初参与制定的条约义务不想遵守，若有此理，除非美国退出WTO。

    对于上述国际贸易领域有关关税问题的“游戏规则”，美国作为WTO的创始成员和规则制定者，在其国内立法中有严格落实与体现，当然也包括特殊情况下授权总统对国外进口产品征收高额关税或采取数量限制措施的规定（见图表）。

    遍查历史上美国总统行使上述授权的记录，除了1971年尼克松总统针对所有进口商品全面征收10%的关税，以迫使日本和其他主要经济体的货币升值外，再也没有任何这种“大面积”征收高额关税，全面实施贸易制裁措施的情形。可见，特朗普总统要想上任后兑现竞选时“向中国等国产品征收45%的惩罚性关税”的承诺是有法定“紧箍咒”的。

    分析上述立法的内容，首先，美国总统获得行使上述法定授权是有前提条件的，而且条件的满足并不容易，这也是条款制定后很少能够实施的根本原因；其次，总统在条件满足时行使授权是有“度”的限制的，即“最多150天，最高为15%的关税，或者实施进口数量限制，或者同时采取上述两项措施”，否则就会被其他国家置疑为违反了WTO条约义务；最后，美国国内法根本没有授权总统“征收45%惩罚性关税”这一项。对此，特朗普的顾问团队不可能不清楚。所以，当初特朗普竞选时多次发表“征收45%惩罚性关税”这样的言论，很多人都没有太理会！大家都把它解读为拉票之举，不认为此承诺会被兑现！

    假如非要兑现实施呢？横亘在面前的就是美国国会参、众两院一致同意修改立法并给予总统更大授权的技术性难题。按照美国的立法程序，这一授权的“完成”需要相当漫长的审议和司法审查过程。而且，最为要命的是，要让数量众多、立场各异、态度迥然的议员们能够同意授予总统可以征收如此高额关税进行贸易报复的权力，难度可想而知！在美国，作为制衡力量的“立法权力”向来把“行政权力”看得十分紧，目的就是要防止行政权力膨胀并滥用。所以说，对特朗普总统来说，依照现行美国国内法来兑现“向中国等国产品征收45%的惩罚性关税！”的竞选承诺，其实难上加难。

    （作者系北京市里格丰律师事务所高级顾问）