美国“232调查”背后有玄机

6月22日，美国政府对进口铝产品发起的“232调查”听证会在华盛顿举行，包括中国在内，俄罗斯、欧盟、阿联酋等数个国家和地区的铝产品不幸“榜上有名”。特朗普政府的这一举动似乎扣动了一场“超级贸易战”的扳机。

根据美国《1962年贸易扩展法》（Trade Expansion Act）第232章的“232调查”规定，对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查，在立案之后270天内向总统提交报告，美国总统在90天内做出是否对相关产品进口采取最终措施的决定。

应特朗普总统要求，2017年4月20日，美商务部对进口钢铁产品启动“232调查”；4月27日，美商务部对进口铝产品启动“232调查” 。5月底，从七国集团（G7）峰会回国后，特朗普总统在“推特”上公开表示将在6月份采取“行动”。对此，英国《金融时报》预测，这可能是特朗普“迄今做出的最为重大的保护主义举措”。

上一次美国启用“232调查”是在1982年，当时美国就借口国家安全受威胁，对利比亚石油实施进口限制。1988年对滚动轴承的“232调查”最终以采取“限制特定轴承商品采购”的直接限制进口措施告终。1995年WTO成立后，美国政府仅在1999年与2001年启动过两次“232调查”，均没有采取任何措施。

时隔数十年之后，特朗普上台后的美国商务部又将“232调查”摆上台面。按照有“贸易保护沙皇”之称的美商务部部长罗斯的指控，美方之所以对进口钢铁和铝制品启动“232调查”是因为进口产品冲击了美国的生产企业，而这些企业为美国军舰、坦克生产所需要的钢铁和铝制品。

美国商务部向总统提交报告认为进口产品威胁到美国国家安全，特朗普总统有90天时间来决定是否动用232条款强制授权，对外国相关产品征收惩罚性关税，甚至拒绝进口。看来，高举“美国优先”和“贸易保护”大旗的特朗普总统要充分行使法律授权，越过其他贸易救济措施的调查，直接挥动“232调查”的大棒单方面开启“进口限制”措施！

WTO的规则中包含一项“国家安全例外”的规定，允许成员以国家安全为由限制进口，但实施条件相当苛刻，且世贸组织并不鼓励成员使用，更不允许成员“滥用国家安全例外规定”来采取限制性的贸易措施。因此，在美国商务部的听证会上，受到调查的各国发出了反对的声音，认为美国国内铝业生产完全可满足其国防安全需求，进口铝产品并不会损害美国国家安全或者美国经济。而更多世贸组织成员和利益相关方则对此案可能引发的“示范效应”表达了严重的担忧。

不仅如此，美国相关企业以及全国对外贸易理事会、美国汽车政策委员会、美国设备制造商协会等也纷纷表态，反对政府采取“232调查”，因为这既损害美国钢铁消费行业的利益，也削弱美国制造业的国际竞争力，更会招致其他国家的贸易报复。

更糟糕的是，一旦美国根据“232调查”采取限制进口的措施，将使之成为具有“核强度的贸易保护主义”，直接违背并挑战WTO规则。对此，美商务部部长罗斯承认，如果特朗普决定采取强制措施，必定遭遇在WTO的争端解决诉讼。

“明知山有虎，还偏向虎山行”的特朗普实际上有自己不可告人的“盘算”——把难题抛给WTO。如果WTO认可美国做法，那自然符合美国利益；如果WTO裁定美国败诉，那就为美国退出WTO提供了一个新理由。美国既然可以退出TPP、可以退出《巴黎协定》，为什么就不能退出WTO呢？“232调查”这样一个“战时条款”被特朗普在和平时期运用，深谙规则作用且商人出身的他难道想借此摆脱WTO规则对美国利益的“束缚”和“损害”？ 早就对WTO争端解决机制多次裁定美国贸易政策“违反WTO规则”而“耿耿于怀”的美国政府，如今执意挥舞“232调查”大棒，难道想以此为起点摧毁二战结束后建立起的全球贸易体系基石WTO？答案耐人寻味。