美国301调查的“敢”与“未必敢”

当地时间8月18日，美国贸易代表莱特希泽宣布，正式对中国发起单边主义色彩浓厚的“301调查”，将调查中国政府在技术转让、知识产权、创新等领域的实践、政策和做法是否不合理或具歧视性，以及是否对美国商业造成负担或限制。美国贸易代表办公室的决定源自美国总统特朗普8月14日签署的行政备忘录。根据该行政备忘录，总统授权美国贸易代表审查所谓的“中国贸易行为”并决定是否动用所有可用的政策选项，以确保“公平和对等的贸易规则”。

这是2010年10月美国贸易代表办公室应美国钢铁工人联合会申请，启动对华清洁能源有关政策和措施的“301调查”后，再次决定向中国挥动“301调查”这一有违世贸组织规则的单边主义法律大棒。美国贸易代表办公室能否顺利走完“发起调查——贸易谈判——报复措施”的全部程序，能否最终认定中国在被调查问题上存在“不合理或不公正贸易做法”，能否最终决定由此实施包括撤销贸易优惠、征收报复性关税等单边制裁或报复措施，让我们从美国政府在发起“301调查”的态度与后续采取报复行动的“敢”与“未必敢”角度进行分析和评估。

敢挥动大棒，却未必敢真正落下。“301调查”源自美国《1974年贸易法》第301条。美国上一次大规模启用“301调查”还是在上世纪80年代美日贸易纠纷期间。1994年和1995年，美国贸易代表办公室两次因“知识产权问题”对中国进行“301调查”并最终决定采取报复措施，对中国输美的纺织品、服装及电子产品征收100%的惩罚性关税。“301调查”由美国自身发起、调查、裁决、执行，因此具有极强的单边主义色彩。1996年1月1日世界贸易组织（WTO）取代关税总协定（GATT）之后，美国“301调查”因为直接违反WTO的原则和法律规则而被国际规则所否定。因此，1996年之后，美国政府甚少发起“301调查”并采取“报复措施”。这也是2010年10月对华清洁能源有关政策和措施的“301调查”最终通过两国政府磋商和世贸组织渠道得以化解的原因所在。

敢选择“模糊地带”切入，却未必敢轻易作出肯定性认定。美国此次针对中国的“301调查”选取了一个特殊的“切入点”—— “中国政府在技术转让、知识产权、创新等领域的实践、政策和做法是否不合理或具歧视性”。这是一个涵盖“知识产权保护、投资准入、国内法规定”等多重领域的复杂问题。而目前尚找不到可以同时“覆盖”上述三个领域的国际多边规则进行是非评判。同时，美国也拿不出一整套令人信服、可以为WTO规则所接受的在上述复杂问题上的认定标准。尤其是其中美国指责最强烈的所谓“中国要求外国权利人在投资合作时将知识产权授权许可给中方，并在中国开发知识产权”而导致“美国出口或美国投资者或他们的投资处于不利地位，并对知识产权的保护产生负面的影响，从而抑制相关美国企业、产品进入中国市场的机会”问题，本身即是一个“伪命题”。因为，中国政府做出了“技术转让和技术合作必须由企业独自决定，企业可自行协商决定技术转让的情形、条件或许可方式，中国政府不将此作为市场准入的前提条件”的承诺并体现在国内立法规定中。此外，中国领导人也曾表示，中国与外资技术合作没有先决条件，中国不会强迫外资转让技术。

敢决定实施报复措施，却未必敢“自我断臂”。“301调查”被诟病最多的是它的“单边性”。这一特性与特朗普政府鼓吹的“美国优先”是一脉相承的。因此才会在中美当前复杂交错的政治经济利益关系格局的当下被美国用来“威胁”或者说“讹诈”并不让美国“省心省力”的中国。以往美国基于“301调查”采取的所谓的“报复措施”都是“损人不利己”。在中美利益相互交融日深，已经形成你中有我、我中有你的紧密格局下，在中国已经成为WTO的重要成员并能够熟练运用WTO多边规则来保护自身利益的情形下，如果特朗普政府希望通过绕开WTO的规则而采取单边的制裁措施，中国会不对美国的举措提交WTO争端解决机制并采取合法的报复性措施？那就真的低估了中国的实力和决心，这一点，美国政府心知肚明。当然，至于特朗普政府期望启动“301调查”以实现在贸易问题之外与中国进行其他利益交换或施压的“溢出效应”，我们只能说，美国的算盘确实是打错了。