中国对“变相替代国方法”说“不”

替代国制度是WTO主要成员在对华进行反倾销调查时的一把利剑。然而，由于中方的不懈努力，巴西、阿根廷等拉美国家在对华进行反倾销调查时，对是否采用替代国方法，正在发生一些新的变化。

“在日前发布终裁的巴西轧辊案中，巴西调查机关在立案公告和初步裁决中采取了一种类似于美国反倾销案件中常用的‘生产要素法’。”巴西轧辊案代理人、北京市瑞银律师事务所高级合伙人杨麟在接受《中国贸易报》记者采访时介绍说。

巴西轧辊案始于2018年3月23日，巴西工贸服务部（现重组为巴西经济部）宣布对中国产的铸铁或钢制轧辊发起反倾销调查。

“这是中国入世议定书第15条到期后，巴西对中国发起的第一起反倾销调查，该案的调查方法对未来巴西调查机关对中国涉案产品如何进行价值计算有着重要意义。”中国贸促会法律事务部工作人员蒋一玮说。

根据中国入世议定书第15条的相关规定，世贸组织成员对华反倾销替代国做法应于2016年12月11日终止。

事实上，早在2004年，巴西已宣布承认中国市场经济地位。“虽然他们在政治层面上承认了中国的市场经济地位，但在法律上，似乎不愿承认中国属于市场经济国家，以便在反倾销调查中继续适用替代国方法，即直接使用别国数据作为中国相关产品的成本，既不采用中国的任何数据，也不公开别国数据是如何获得的，并以此计算倾销税率。”北京市时代九和律师事务所高级合伙人江家喜告诉《中国贸易报》记者。

巴西的做法并非个例。据媒体报道，到目前为止，世贸组织149个成员中，已有近100个国家宣布承认中国的市场经济地位。“不过，其中不少国家似乎只是政治上承认了中国的市场经济地位。”江家喜告诉记者，在这个问题的操作上各国的做法呈现多元化。一些国家和地区虽然没有承认中国的市场经济地位，但是在反倾销个案中，中国企业可以申请市场经济地位待遇。此外，中国还通过与其他国家和地区签订双边协议，约定不再适用替代国方法。

中国入世议定书第15条规定到期之后，美日相继拒绝或变相拒绝履行承诺，不承认中国的市场经济地位；欧盟引入“严重市场扭曲”这一新概念和标准。与美日欧不同，巴西则对其他国家的做法持观望态度，同时也在酝酿新方法。正如杨麟所言，感觉“他们在等一个时机”。

“在轧辊案中，巴西采用的‘生产要素法’以中国进口海关数据为主，加上其他国家的公开市场数据来构造中国的‘正常价值’。”杨麟认为，“生产要素法”比原来的完全拿第三国数据说话的替代法更加开明，体现在部分使用第三国保密数据的替代法，还部分使用了中国数据（中国海关替代单价数据或是企业自己的生产单耗数据），而且透明度、可抗辩性有所提高。然而，“生产要素法”仍然没有完全承认中国的市场经济地位待遇，因此仍然是对中方的歧视。

记者了解到，“生产要素法”是美国在反倾销中确定非市场经济国家产品正常价值的基本方法。就其本质而言，实际上是采用各种生产要素及费用的替代国单价结合中国企业汇报的实际生产单耗来模拟计算正常价值。2017年年底，欧盟通过法律修改引入“严重市场扭曲”这一新概念和标准后，在对华反倾销调查案件中实际上也开始采用“生产要素法”。因此，一些业内人士直言，该方法表面上看似公平，实际是一种换汤不换药的替代国制度。

“巴西采用‘生产要素法’，其实是对中国的一种试探。”杨麟表示，由于拉美地区产业接近、关联度高，一个国家对一个产品发起反倾销调查后，其他拉美国家也会对同类产品发起调查。因此，“生产要素法”也被阿根廷和墨西哥调查机关在最近的一些案件中试用，传导效应凸显。

杨麟告诉记者，为了遏止这种势头，中方多次向巴西调查机关抗辩，希望巴西在法律上给予中国市场经济地位，在反倾销调查时全部采用中国数据。

据记者了解，除了为中国争取市场经济地位的法律属性，作为本案负责行业应诉的组织方，中国贸促会当时还面临着本案没有一家中企应诉的难题。

“巴西不仅是拉美地区，甚至是发展中国家发起贸易摩擦案件数量最多的国家之一。但由于相对于美欧等发达市场，巴西市场占中国出口企业的份额不大，因此对于巴西案件，中国出口企业的应诉积极性经常不高。”蒋一玮说。

记者梳理发现，2016年，巴西曾创纪录地在10天之内对华发起5起反倾销调查，其中有3起针对钢铁产品。在这3起对华钢铁反倾销调查中，巴西不仅针对中国产品继续使用替代国做法，且极不公平地将美国作为替代国。引发这些举动的背后，不排除有巴西是拉美第一大产钢国，同时是中国铁矿石进口第二大来源地的因素。

出于长远考虑，中国贸促会和中国国际商会决定代表中国轧辊出口企业，以国际商会的名义进行行业应诉，同时聘请律师进行行业无损害抗辩。

2018年8月7日，中国贸促会提交了无损害和无因果关系的抗辩，通过国内产业售价和正常价值、国内产业售价和国际市场、国内产业售价下降与中国产品竞争之间缺乏关联、市场份额和售价下降是国际市场趋势等多方面因素，证明本案存在实质性缺陷，特别是国内行业损害与倾销没有“因果关系”。

据蒋一玮介绍，除了积极应诉外，他们还联合商务部、巴西驻华使馆拜会了巴西工贸服务部、巴西调查机关、巴西外交部等负责案件调查的官员，进行重点游说。拜访结束后，巴方发布终裁延期通知，延期8个月裁决。

积极争取，终于获得认真对待。

2019年7月1日，巴西经济部反倾销调查机关发布了轧辊案的最终裁决，认定中国产品的进口与巴西国内产业的损害之间不存在因果关系，不对中国产品采取反倾销措施。

至此，中方在本案中获得了完全胜利！

据杨麟透露，他正在代理的另一起巴西对华反倾销调查案中，在计算正常价值和倾销幅度时完全按照对待市场经济国家的做法，已全部采用中国成本和内销数据进行计算。“这是一个可喜的变化。”

“我们将密切关注巴方态度和实际做法，为应对巴西和拉美地区贸易救济调查做好积累。”蒋一玮称。