中国完胜 新西兰对华反补贴第一案

如果说在对华反倾销调查中，一些国家和地区的惯用作法是“替代国”，那么在对华反补贴调查中，“公共机构”同样是屡试不爽的“杀手锏”。在新西兰镀锌板卷反补贴案之前，只要涉及到“公共机构”问题，中国无一例外都败下阵来。美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国家和地区都将中国的国有商业银行和国有原材料供应商认定为“公共机构”。可以说，“公共机构”已经和高额反补贴税率画上了等号。在一起美国对华钢铁反补贴调查中，仅涉及“公共机构”的低价原材料采购项目就提高了28%的反补贴税率。

那么，中方是如何在新西兰镀锌板卷反补贴案中首次打破西方对中国的国有商业银行和国有原材料供应商偏见的？这得从2016年12月说起。

当时，根据新西兰New Zealand Steel Limited的申请，新西兰商业、创新和就业部（MBIE）对华镀锌板卷启动反补贴调查，这是新西兰对中国产品的第一起反补贴调查。

“本案抗辩的核心在于‘公共机构’问题”。中国贸促会法律事务部公平贸易处调研员杨敏指出，如果这个问题得到公正对待，那么低价提供原材料和政策性贷款这两个指控的最主要补贴项目则不成立，将为全案取得有利结果打下坚实基础。

“公共机构”（Public Body）一词来源于《补贴与反补贴措施协议》（SCM Agreement）。2010年，WTO争端解决机构专家组将“公共机构”解释为“政府控制的任何实体”，以此为标准将中国的国有企业和国有商业银行认定为公共机构。2011年，上诉机构推翻了专家组对“公共机构”的结论，支持中国提出的“公共机构”是被“具有、实施或被授权行使政府职能的实体”的结论。

“中方结合WTO上诉机构给出的结论，分析了中国市场经济发展状况，陈述了‘自上世纪70年代以来，中国逐步发展为以市场为导向的多元化经济，特别是中国共产党第十八次全国代表大会的召开确定了市场在资源分配中起到决定性作用。今天的中国可以被认为是拥有基于私有财产所有权的市场经济，尽管国有能源和重工业仍作为支柱产业，但是私有企业得到了极大程度的发展。’”新西兰镀锌板卷反补贴案代理律师、锦天城律师事务所高级合伙人李烨近日在接受《中国贸易报》记者采访时说，中方的论述有理有据，中国的国有原材料供应商和国有商业银行不构成“公共机构”。在裁决中，新西兰调查机关全面认可了中方的抗辩观点，并决定不对原产自中国的镀锌板卷采取反补贴措施。第一轮应诉中方取胜。

但是，2017年9月，新西兰申诉方不服新西兰商业、创新和就业部的终裁报告，向新西兰高等法院提起上诉，并于2018年9月获得胜诉，新西兰高等法院判决在两个诉点上支持新西兰申诉方，指令新西兰商业、创新和就业部对本案进行再调查。2018年12月，新西兰商业、创新和就业部对本案发起了再调查。

在新西兰高等法院做出不利判决的情况下，应对新西兰商业、创新和就业部再调查的难度可想而知。

“在再调查中，申诉方提交了大量证据，证明在美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国家和地区对中国相同产品以及其他钢铁案件做出的肯定性裁决中，都将中国的国有商业银行和国有原材料供应商认定为‘公共机构’，并据此要求新西兰调查机关将中国的国有商业银行和国有原材料供应商也认定为‘公共机构’。”李烨说，美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国家和地区的生效裁决可视为次一级证据，本案的焦点在于新西兰商业、创新和就业部会如何考虑和衡量其他国家生效裁决对本案的影响。

“公共机构”之争，再次成为本案的焦点！

李烨告诉记者，针对申诉方的证据，中方及时补充了大量新的事实和证据资料，从策略上将再调查和原审调查区分开来，有效避免了新西兰高等法院的不利判决对再调查带来的影响。此外，在分析和吸收WTO争端解决机构关于补贴定义判例的基础上，中方逐案对比，区分和批驳了新西兰申诉方引用的其他西方国家调查机关的相关裁决，论证了这些裁决不能作为本案的依据。

记者梳理发现，新西兰对外发起的贸易救济调查案件较少。而且，新西兰是第一个与中国结束入世双边谈判、第一个承认中国完全市场经济地位、第一个同中国签署双边自贸协定的西方发达国家，中新关系长期走在西方发达国家的前列。两国经济互补性强，双边经贸往来日益频繁，目前，中国已经赶超澳大利亚成为新西兰全球最大的贸易伙伴、最大的出口市场和最大的进口来源国，而新西兰也成为中国全球五大食品供应国之一。用新西兰总理杰辛达·阿德恩的话说，“中新关系好得很!”这些都是可以影响新西兰方面的有利因素。

经过半年多再调查，新西兰商业、创新和就业部支持了中方的意见，继续认为中国的国有商业银行和国有原材料供应商不构成WTO《补贴和反补贴协定》所定义的“公共机构”。在再调查终裁报告中，再次认定中国对新西兰出口的镀锌板卷补贴微量，没有对新西兰国内产业造成实质性损害，因此决定不对原产自中国的镀锌板卷采取反补贴措施。

“最终，该案获得全面胜利，极大地遏制了新西兰继续对中国产品进行反补贴调查的势头，也为中企应对其他国家反补贴调查提供了很好的案例。”杨敏感慨道，本案在“公共机构”认定上取得的胜利，在西方国家的围堵屏障中凿出了一个缺口，也给我们走出去的企业增强了信心。

然而，一次胜诉并不意味着以后的无忧。在该案胜诉半个多月后的7月底，美国发布了《中国的银行和信托公司分析备忘录》，不仅将中国的银行认定为“公共机构”，而且将中国的信托公司也认定为“公共机构”。换句话说，美国正在将中国所有的金融机构都认定为“公共机构”。

本报记者了解到，目前，美国对华发起的反补贴调查案件，全部涉及“公共机构”问题。

“未来，在打破将中国国有企业、银行、信托公司等认定为‘公共机构’的问题上，还有很长的路要走，我们必须寸土必争，除了行政调查程序，应把更多资源放在当地法院诉讼和WTO争端解决上。”杨敏说。