欧盟提出“减碳55%”一揽子立法提案

7月14日，欧盟委员会向欧盟议会、理事会、欧洲经济和社会委员会以及地区委员会提交了“减碳55%”（“Fit for 55”）一揽子立法提案，内含13项具体立法提案。该一揽子立法提案是一个有机整体，具体提案之间相互联系。该一揽子立法提案是欧盟委员会迄今在气候和能源问题上所提出的最为全面的立法提案，将为实现欧盟经济的韧性和可持续性奠定基础，也将为欧盟以公平、经济、高效和具有竞争力的方式实现碳减排和经济转型目标提供法律保障。欧盟委员会希望欧盟议会和理事会尽快根据该一揽子提案启动立法工作。该一揽子立法提案包括四部分内容，分别为背景和框架、欧盟经济的三项转变、科技创新和绿色投资以及欧盟与其他国家的关系。

在定价、目标设定、标准规则和支持措施之间寻求平衡

欧盟提出在2030年前实现碳减排55%的目标，并且力争在2050年前成为第一个实现碳中和的大陆。在此背景下，欧盟提出“减碳55%”一揽子立法提案，推动欧盟经济、社会和工业领域的绿色转变。该一揽子立法提案是基于欧盟已有的政策和法律而制定的，包括修订8部现有法律并提出5个新倡议，涉及气候、能源和燃料、交通运输、建筑、土地利用和林业领域。这个一揽子立法提案试图在定价、目标设定、标准规则和支持措施之间寻求平衡。在定价方面，将在航空运输领域采用更严格的碳排放交易体系，将碳排放交易体系扩展至海运、道路运输和建筑行业，修订《能源税收指令》以及采用“碳边境调节机制”。在目标设定方面，将修订《减排分担条例》《土地利用 土地利用变化和林业条例》《可再生能源指令》《能源效率指令》。在标准规则制定方面，将制定更严格的汽车和货车碳排放规则、可替代性燃料的新基础设施规则、更具可持续的航空燃料规则以及更为清洁的海运燃料规则。在支持措施方面，将利用税收和法律规则来促进创新，以及通过新的“社会气候基金”和强化的“现代化和创新基金”增强社会团结，减轻对弱势群体的不利影响。

推动欧盟经济向公平、具有竞争力和绿色方向转变

首先，公平的转变指的是解决因欧盟气候行动导致的不公正和能源贫困问题。社会团结是《欧盟绿色新政》的核心原则之一，确保实现代际之间、成员国之间、地区之间、农村和城市地区之间、社会的不同群体之间的团结。为此，一项新的“社会气候基金”将为因欧盟碳排放交易而受到影响的弱势群体、中低收入家庭、交通工具使用者以及小企业提供支持。欧盟还将通过《减排分担条例》和欧盟碳排放交易体系增强社会团结。

其次，具有竞争力的转变指的是通过工业和行业部门的转变而创造新机遇。在现有成就基础上，该一揽子立法提案继续强化欧盟碳排放交易机制，并将适用于尚未纳入排放交易体系的行业，包括工业、交通运输业（特别是海运、空运、道路运输）、建筑行业和能源行业。另外，经修订的《减排分担条例》将赋予成员国采取国家行动解决建筑业、交通运输业、农业、废弃物处理行业，以及小企业的碳排放问题的权力。为防止碳泄漏，欧盟将采用“碳边境调节机制”，对一些高碳含量、高污染的进口产品征税。

最后，绿色的转变指的是保护自然和提升欧盟生态碳汇能力。气候和生物多样性密切相关。欧盟对《土地利用 土地利用变化和林业条例》的部分修订建议为在扩大欧盟生态除碳范围方面设定更高的目标，这是实现碳中和的关键。此外，新“欧盟森林战略”、正在制定的“新土壤战略”、“欧盟能源修复法”和“碳农业倡议”将与“减碳55%”一揽子立法提案共同增强欧盟的生态碳汇。

“减碳55%”一揽子立法提案将为研发、运用、出口低碳科技和增加绿色工作岗位提供重要机遇，从而促进经济增长，增加就业岗位，加速清洁能源转变，提升长期竞争力。

影响欧盟的气候外交

考虑到欧盟的碳排放只占全球碳排放的8%，仅凭欧盟无法实现全球碳减排目标，所以欧盟将通过多边机制与G7、G20和其他合作伙伴协作应对气候变化。欧盟赶在2021年11月在格拉斯哥举办的第26届联合国气候变化会议召开前提出“减碳55%”一揽子立法提案，意图在全球范围内开展碳边境调节税在内的气候治理，提升欧盟在应对气候变化方面的全球领导地位，并敦促其他国家完成《巴黎协议》的承诺。

此外，欧盟考虑到一些国家未施行与欧盟类似的严格气候政策，将导致碳泄漏，即高碳税地区从低碳税地区进口高耗能、高排放商品，使得本应在高碳税排放的温室气体从低碳税地区排放，从而导致全球碳减排目标难以实现。为此，欧盟提出“碳边境调节机制”，通过征收碳边境调节税确保欧盟本土和进口的产品支付同样的碳价格，确保其他国家在气候政策上与欧盟保持一致。与此同时，欧盟还计划逐步取消碳市场免费配额的发放，刺激欧盟和外国企业积极进行技术创新和减少碳排放。

碳边境调节机制将影响我国

“减碳55%”一揽子立法提案中对我国企业影响最大的为碳边境调节机制立法提案。根据该提案，碳边境调节机制初期涵盖欧盟碳市场中电力、钢铁、水泥、铝和化肥五类原材料产品生产过程中的直接碳排放。作为欧盟最大的贸易伙伴，我国最有可能受到欧盟碳边境调节机制影响的产品为钢铁和铝。据测算，该机制将导致我国对欧出口的钢铁成本增加约25%，铝成本增加约9%。

鉴于欧盟各成员国对碳边境调节机制的具体实施规则尚存在分歧，在该机制正式实施前，我国应利用该重要机会窗口加快发展国内低碳技术和产品，完善国内碳市场碳定价机制。目前，中国已正式启动全国性碳排放交易机制，但初期主要包括电力行业。为此，我国应尽快扩大国内碳市场和碳定价覆盖范围，将碳边境调节机制中涉及的钢铁、水泥、铝和化肥等纳入其中，并通过设立较严格的排放上限、降低免费配额分配比例等方式确保碳价维持在相对较高的水平，减少出口损失。

（连俊雅为北京理工大学国际争端预防和解决研究院研究员、北京理工大学法学院讲师；魏庆为中国贸促会法律事务部法律合作处处长、中国政法大学博士生。）